王 家 云

    周恩来的廉政建设思想内涵极为丰富，研究这一思想对于我们正在进行的廉政建设有着重要的现实指导意义。对此虽已引起一些学者的关注，但研究中如何科学揭示周恩来的廉政建设思想的本质内涵与特征，是仍值得探讨的。本人认为，周恩来的廉政建设思想颇具特色，其最本质的内涵与最鲜明的特征是：靠思想教育培养人，旨在建立廉政建设的自律机制；靠规章制度规范人，旨在建立廉政建设的约束机制；靠民主监督约束人，旨在建立廉政建设的他律机制。这三个机制相互联系、密不可分、自成体系，至今仍是我们进行廉政建设的基本方略。

一、靠思想教育培养人，旨在建立廉政建设的自律机制

 思想教育是廉政建设的基础，其功能在于有组织、有计划的培养人，努力提高从政者的思想素质，确立正确的理想信念、奋斗目标与行为方式，这是其它活动不可替代的。基于此，周恩来历来倡导“注重道德教育”，他认为其意义在于“思想很重要，是指导，必须加强学习”。^[1]因此，他在讲领导干部过“五关”问题时，首先强调“过思想关”，其目的就“是解决世界观和人生观的问题，也就是要树立马克思列宁主义或者说辩证唯物主义和历史唯物主义的世界观和人生观”。只有这样，才能保证“我们的思想不落伍，跟得上时代，时时前进”。^[2]只有这样，才能永葆“廉洁的、认真办事的、艰苦奋斗的、联系群众与群众同甘共苦共患难的自己的政府”^[3]的光辉形象。

第一，要强化执政为民意识

 周恩来认为廉政教育首先要强化从政者的执政为民意识。他反复强调，我们的国家是人民的国家，政府是人民的政府，“我们的一切工作都是为了人民的”。^[4]“我们国家的干部是人民的公仆，应该和群众同甘共苦，共命运”。^[5]也就是说当官不是为了当老爷，而是为了人民谋利益。每一个从政者不论职务高低，资历长短，都是人民的勤务员。他在关于昆曲《十五贯》的讲话中语重心长的说：“《十五贯》教育我们做‘官’的人，让我们想一想，是不是真正在为人民服务”。^[6]要坚决“反对任何共产党员由满腔热忱地、勤勤恳恳地全心全意为人民服务的高贵品质堕落到资产阶级卑鄙的个人主义”。^[7][1]

强化执政为民意识，说到底就是强化党的宗旨意识、公仆意识，就是要“为最大多数人民谋最大利益，集中最大权力，做最大的好事”，使“人民比较满意”。^[8]这旨在教育我们的干部正确行使手中的权力，权力实际上是一种责任，即为人民服务。为人民谋利益，就其对象而言，是为“最大多数人民”，而不是为少数人，更不是为个人；就其目标而言，是为人民“谋最大利益”，即长远利益、根本利益，而不仅仅是局部利益、眼前利益；就其标准而言，是为人民“做最大的好事”，而不只是一时的好事、细小的好事；就其效果而言，是“人民比较满意”，而不单纯的追求领导满意，更不是自我满意。对此，周恩来身体力行，率先垂范，即便是在身患不治之症的情况下，仍然每时每刻想的是国家和人民，执著的坚持一辈子为国家、为人民拉车，一息尚存，就得奋斗。忠实的履行其“诚诚恳恳、老老实实为人民服务”，“应该象条牛一样努力奋斗，团结一致，为人民服务而死”的誓言。^[9]为我们树立了执政为民的光辉典范。

第二，要发扬艰苦奋斗精神

周恩来认为廉政教育的内容之二是教育干部牢记“两个务必”，要艰苦奋斗，勤俭朴素，谦虚谨慎，不奢侈浪费、贪图享受。

首先要艰苦奋斗。周恩来认为干部是人民的公仆，就应该和人民群众同甘苦、共命运，而不应该脱离群众，讲特殊，讲排场。早在新中国成立前夕，面对全国即将胜利的新形势、新考验，他就高瞻远瞩的提出，进了城，到了一个新的环境，“我们要继续保持和发扬长期在农村中建立起来的艰苦奋斗的革命传统”，“不要向剥削阶级造成的奢侈腐化的生活看齐。要向我们历来的艰苦朴素的生活看齐”。^[10]新中国成立后，针对个别干部不愿意再过艰苦生活的情绪，他及时告诫广大党员干部，要继续“提倡勤俭朴素的作风，反对资产阶级的铺张浪费思想”。^[11]之后，他反复强调要发扬艰苦奋斗的优良传统，“革命胜利了，不要下了山就忘了山，进了城就忘了乡”，“如果忘了，就是忘本”。^[12]到了上世纪60年代，他在谈到领导干部“过好五关”时再次强调：“物质生活方面，我们领导干部应该知足常乐，要觉得自己的物质待遇够了，甚至于过了，觉得少一点好，人家分给我们的多了就应该居之不安。要使艰苦朴素成为我们的美德”。^[13]

其次要戒骄戒躁。1954年2月10日，周恩来在中国共产党的七届四中全会上指出：“我们党内目前主要的危险就是资产阶级个人主义思想。而党内干部中首先是高级干部中的骄傲情绪，正是这种思想滋生的温床”。^[14]所以，他认为全会“敲起这种警钟是适时的，绝对必要的，哪怕只发现了这种危险状况的萌芽”。 “如果不把问题提得这么严重，全党、首先是高级干部便不会认识这种状况的危险性，甚至还会自觉地或者不自觉地听任这种危险的萌芽蔓延滋长，这样，必致贻害全党”。^[15]同月25日，他在高岗问题座谈会上进一步总结应从高岗的事件中吸取的教训，其中即讲到一切骄傲情绪、自由主义、个人主义……都应受到批判；马列主义的教育必须加强；共产主义的人生观必须确立。

第三，要保持联系群众的作风

周恩来认为廉政教育的内容之三是要教育干部保持密切联系群众的作风，反对脱离群众的官僚主义。

密切联系群众，保持同人民群众的血肉联系，是中国共产党的政治优势与光荣传统。对此，周恩来多次指出：“在战争年代，我们与老百姓住在一起，天天见面，不分彼此，和群众关系很密切”。而“现在就不一样了”。究其原因“就是因为国家大了，‘官’大了，和根据地的情况不一样了”。 ^[16]正因为如此，他强调要把与群众联系，向群众学习，从群众中吸取营养以及同群众交朋友，视为党的领导干部的重要任务，他提出要自觉的“永远不与群众隔离，向群众学习，并帮助它们”，^[17] 并要将此作为自己的修养要则。

周恩来认为执政党的党员、特别是党的领导干部，要全心全意为人民服务，就一定要密切联系群众，置身于群众之中，切不可把自己置身于群众之上或群众之外搞特殊化和官僚主义。为此，1963年，他曾在中共中央和国务院直属机关负责干部会议专门批判了官僚主义作风，在历数官僚主义在党和国家机关中存在的20种表现形式之后语重心长的指出：“官僚主义在我们执政的党内，在我们的国家机关内，的确是十分有害，非常危险的。”“如果听其发展，不坚决加以克服，必然造成更大的危害。”^[18] 因此，必须时时警惕。

第四，要提倡自觉过好“五关”

周恩来认为廉政教育归根到底是教育干部自觉的过好“五关”，即过思想关、政治关、社会关、亲属关和生活关。

周恩来提倡过思想关，旨在“解决世界观和人生观的问题”，他认为“事物的发展是无止境的，因此我们的思想改造也就没有止境。”因此，过思想关，“这是一辈子的事。”^[19]提倡过政治关，“最重要的是立场问题”。其中“立场究竟稳不稳，一定要在长期斗争中才能考验出来。同时还要看我们的工作态度、政策水平、群众关系，看我们的党性”。^[20]提倡过社会观，即强调“中国这个社会极其复杂”，“在这个社会里，旧的封建的资本主义的习惯势力，很容易影响你，沾染你，侵蚀你，如果你失去警惕，这些东西就会乘虚而入。”他还强调改造社会的长期性、复杂性，要求干部对此“要有精神准备，要有长期奋斗的决心”。^[21]提倡过亲属关，就是要解决“对亲属，到底是你影响他还是他影响你”的问题，“一个领导干部首先要回答和解决这个问题”。 ^[22]旨在要管好配偶、子女等，不允许他们利用本人的影响谋取私利。提倡过生活关，即强调在物质生活方面，“我们领导干部应该知足常乐”，“要使艰苦朴素成为我们的美德”。在精神生活方面，他强调应增强政治责任感，提高精神境界，“把整个身心放在共产主义事业上，以人民的疾苦为忧，以世界的前途为念”。^[23]综上所述，就是要增强教育的合力，形成有效的自律机制。

二、靠规章制度规范人，旨在建立廉政建设的约束机制

周恩来在谈到民主问题时曾深刻的指出：“要解决这个问题，就要在我们的国家制度上想一些办法”。“这一点带有本质的意义。”^[24]他认为建章立制是廉政建设的关键，其意义不仅在于制度问题带有根本性、全局性、稳定性和长期性，还在于制度问题带有强制性。

第一，要重视法制建设

周恩来认为，加强廉政建设应切实加强法制建设，旨在加强立法工作和革命的法制，通过法律的手段严惩腐败分子。

首先，要有法可依。他在出任政务院总理受命组建政务院及下属机构的过程中，始终强调，“政务院已成立，各部门都应该有一个组织法，以便依法办事”。^[25]他在庆祝建国一周年的讲话中，即肯定了人民司法工作在“制订人民法律”方面的成绩。在随后开展的“三反”、“五反”斗争中，他着力关注惩治腐败的法制建设，先后多次主持政务院会议，研究制定一系列法规、文件。1952年1月26日，为中共中央起草致各地电，发去《惩治贪污条例（草案）》征求意见。3月2日，为中共中央起草《关于解除小贪污分子的顾虑及处分问题的指示》。3月8日，主持第127次政务院会议，批准了《中央节约委员会关于处理贪污、浪费即克服官僚主义错误的若干规定》。3月28 日，主持政务院第130次会议，制定了《关于“三反”运动中成立人民法庭的规定》，要求人民法庭要用法律的手段严肃、适时的处理“三反” 运动中被查出来的贪污分子、行贿受贿的腐败分子。讨论通过《中华人民共和国惩治贪污条例》，规定一切国家、机关、企业、学校及其附属机构的工作人员，凡侵吞、盗窃、骗取、套取财务，强索他人财物，收受贿赂以及其他假公济私违法取利之行为，均为贪污罪，并依其情节轻重，应该分别受到惩治。《条例》将“三反”、“五反”运动形成的经验，用法律条文固定下来，以保证惩治贪污有法可依。

其次，要有法必依、执法必严。在审理刘青山、张子善特大贪污案时，他复电河北省人民政府主席杨秀峰：准予将二犯判处死刑，立即执行，并没收其全部财产。他认为即便他们功劳很大，地位很高，但只要侵吞人民的利益、构成严重的犯罪行为，那就坚决绳之以法。与此同时，对那些“以行贿、欺诈、谋取暴利、偷税漏税等犯法行为，”“危害人民利益，腐蚀国家工作人员，以遂其少数人的私利”，也必须严惩不贷。之所以要这样做，是因为“这种情形如果不加以打击和铲除而任其发展下去，则我们革命党派、人民政府、人民军队、人民团体日益受着资产阶级的侵蚀，其前途将不堪设想”。^[26]这就是说，既要依法惩处党内、国家机关内少数腐败分子的贪赃枉法行为，也要依法惩处那些引诱、拉拢、腐蚀干部走上犯罪道路的不法之徒。只有这样，才能营造惩治腐败的法制环境，促进廉政建设。

第二，要重视建章立制。

周恩来认为建章立制是廉政建设的基础工作。建国伊始，百废待兴，周恩来就极为重视建章立制，目的是使各部门、机关及工作人员办事有章可循，进而建立纪律严明、廉洁而有讲道理的人民政府。1949年11月1日，就政务院一些部门竞相高价抢购房屋而引起房价猛涨一事，周恩来专门签署了通令，规定：“凡需要购房，均需向政务院呈报房屋情况和价目，经指定机关审批始得购买，否则以违法论。”^[27]为了过好一个俭朴的新年春节，同年12月30日，周恩来主持政务院第13次政务会议，讨论通过了“新年和春节期间各级政府工作人员不得宴客、收送礼物和相互拜年的规定”。^[28]此后，他一直重视廉政建设的制度建设。

周恩来认为，要重视建章立制，要着力在以下几个环节上下功夫：

首先，要健全党内民主生活。针对执政党的特点，为防止个人专断和减少决策失误，他坚持“党内要有正常的民主生活，要实事求是，要按照党章办事”。^[29]他特别强调要坚持党委的集体领导。他说：“党的组织领导，不是个人领导”。针对有些党员干部“俨然以领导者自居，摆正领导者姿态，发号施令，”好像党的领导就是他个人的领导的现象，他非常严肃的批评说：“党章没有规定党员有这样的权利，实际上也不可能有这样的本事”，“个人没有权力领导一切，不管是谁”。^[30]

其次，要健全规章制度。建国初期相继出台了全国政协组织法、中央人民政府组织法、政府工作条例、政府及所属各机关组织通则、统一国家财政经济工作的决定等一系列法规。他强调“一切破坏经济纪律、劳动纪律、财政纪律和损害公共财产、浪费国家资金的现象，在我们这里都是不能容许的；一切只顾个人不顾社会、只顾局部不顾全体、只顾眼前不顾将来、只顾权利不顾义务、只顾消费不顾生产的观点和行为，都是必须反对的”。^[31]即便是在“文化大革命”期间，他也坚持要将合理的规章制度保留下来，努力维护规章制度的严肃性。

再次，实行决策公开化。他指出：“任何政策的决定和改变，任何政策中之正确部分或错误的部分，必须适时的不但向干部而且向群众公开指出。”^[32]目的是注重政务公开，让人民群众对国家和社会的重大事务有更多得知情权、参政权和议政权。为此，周恩来强调要广泛听取不同意见，有的问题甚至可以在人大会议上进行辩论。“就是说，人民代表提出的意见，政府要出来回答。回答对了，人民满意；不对，就可以起来争论”。“西方会议的某些形式和方法还是可以学的，这能够使我们从不同方面来发现问题”。^[33]总之，增加决策透明度，实行公开办事制度，让权力在阳光下运行，这是规章制度建设的重要环节。

三、靠民主监督约束人，旨在建立廉政的他律机制

民主监督是廉政建设的保证，其功能是对公共权力进行有效的监督，通过健全的全方位的民主监督去约束从政者的行为。周恩来认为，“任何干部必须无例外地受到党的组织和人民群众尊重的监督。”^[34]且“需要一套制约的办法”，^[35]使其自觉自愿的真心实意的接受监督。

第一，要建立专门的监督机构与制度

根据《中国人民政府政治协商会议共同纲领》关于“在县市以上的各级人民政府，设人民监督机关”之规定，1949年10月19日举行的中人民政府委员会第三次会议决定，成立中央人民政府政务院人民监察委员会。周恩来在庆祝建国一周年大会上的讲话中即指出：“各级人民监察组织和工作，业已开始建立，但各级人民政府还必须加强对这方面工作的领导”。^[36]周恩来在谈到这一机构设置的目的时指出： “是为建立监察制，监督行政部门，如公务人员是否执行了政府的决议和政策，是否有贪污腐化等情形”。^[37]其主要任务：一是监察全国各级国家行政机关和公务人员是否违反国家政策、法律、法令或损害人民及国家的利益，并纠举其中违纪失职的机关和人员；二是指导全国各级监察机关的监察工作，颁发决议和命令，并审查其执行情况；三是接受及处理人民、人民团体对各级国家行政机关和公务人员违纪失职行为的控告。

为了保证监督活动的正常化、制度化，1952年8月，周恩来签署了《政务院关于普遍发展人民监督员的指示》。目的在于推广人民监察通讯员和人民监察室的组织，并加强其领导，以便通过这种方式密切联系广大群众，充分发挥群众的监督作用，同时也将群众监督国家公务人员违法行为与腐败行为的活动制度化、正规化。同年12月，周恩来还签署命令，颁发了《省（市）以上各级人民政府财政机关和国营机关财经企业部门监察室暂行组织通则》。1953年6月为了切实加强政府机关内部对国家工作人员违法行为的监督，政务院第184次政务会议正式通过《各级人民政府监察机关设置监察通讯员通则》，规定了人民监察通讯员的任职条件、任务和应遵守的纪律。行政监察机构与制度的建立，有利于维护和加强政纪，有利于行政法制建设，有利于政府的廉政建设。

第二，要发挥国家权力机关的监督职能

周恩来认为人民代表大会不仅是立法机关，同时也是监督机关。为此，他极为重视人民代表大会的监督作用。1950年，在庆祝建国一周年之际，他就充分肯定了这种重要的监督途径。他说：这些代表会议和代表大会，“对于政府听取人民的意见及人民了解与监督政府的工作，都收到了良好的效果”。^[38]1954年，他在第一届全国人民代表大会第一次会议所作的《政府工作报告》中进一步阐明了这一观点。他指出：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都有监督我们的财政收支的权力和责任。我们希望各位代表监督政府工作人员并同政府工作人员合作来反对浪费资金的现象，反对机构庞大的现象，反对违反财政制度的现象，反对不爱护国家财产、不严格节约和不努力增加资金积累的现象，反对偷税、漏税和盗窃国家资财的行为，反对贪污的行为。”^[39]1956年，他在中国共产党上海市第一次代表大会上谈到扩大民主问题时，还阐述了人大代表发挥监督作用的具体途径：一是“使人民代表经常去接触人民”；二是“人民代表提出的意见，政府要出来回答”；三是“要人大代表参加对政府工作的检查，一直到检查公安、司法工作。”^[40]确保人大代表对政府工作各个方面进行全面的直接的监督。

第三，要建立完善的内部监督

周恩来认为民主监督不仅是国家的专门的监督机关和人民代表大会的事，还包括党内和国家机关内部的互相监督。

首先是上下之间的监督。周恩来在谈到民主问题时强调中央和地方要相互影响。他指出：“中央和地方尽管是上下级关系，必要时也要唱‘对台戏’。”“因此，中央与地方要相互影响，相互监督，不要以为只是上面对下面的监督，下面同样要监督上面，起制约的作用。”^[41]旨在强调上下级之间的双向监督。只有这样，才能够推动政府的工作，减少官僚主义。

其次是部门之间的监督。周恩来在第一届全国人民代表大会第一次会议所做的《政府工作报告》中即强调要“加强财政监督和财政纪律”。^[42]到了二届人大三次会议所做的《政府工作报告》中谈到做好1962年国民经济调整工作任务时，再次强调指出：“一切企业、事业单位和机关团体，都要严格遵守国家的现金管理制度、信贷管理制度和财政管理制度”。“财政金融部门应该加强对国民经济各部门的财政监督。”^[43]举一反三，各政府机关及机关内部各部门之间均应实施互相监督。

再次是班子成员之间的监督。周恩来认为班子成员之间的监督是十分必要的，不可缺少的。他说：“任何一个人都不能离开集体；任何一个人，不管他的地位多高，责任多大，都要在集体中受到监督，都要有人管。这是集体生活中的一条原则。”^[44]他强调班子成员之间的监督，关键是要恢复和加强党内正常的民主生活，开展批评和自我批评，“要与自己的他人的一切不正确的思想意识作原则上坚决的斗争”。^[45]

第四，要建立广泛的外部监督

周恩来认为民主监督仅靠党和国家机关内部的监督是不够的，还要有广泛的外部监督。

首先是要发挥政协委员和民主党派的监督职能。周恩来一直十分注重发挥政协和各民主党派的作用，他在中国人民政治协商会议第三届全国委员会第三次会议的讲话中谈到民主党派的责任时强调“今后要把事情搞得更好，大家要共同负责，长期共存，互相监督，民主党派要负起监督的责任”。^[46]为此，他提倡党内干部要主动地与民主人士交朋友、虚心听取民主人士的意见，鼓励他们对政府和干部提出批批评，实施监督，进而促进党和政府的廉政建设。

其次是发挥社会监督的职能。一是群众监督，周恩来十分注重人民来信和来自基层的意见，强调广大党员干部要自觉接受群众监督，不要把自己置于群众之外，更不能居于群众之上。二是社会团体的监督，周恩来极为重视发挥工会、妇联、共青团等等组织的监督作用。他在谈到工会的作用时指出：“工会要配合党和政府去进行工作”，其中“要起监督作用”。比如“政府没做好的事，工会可提意见。党派互相监督，工会也可以同其他方面互相监督。”^[47]人民群众可以通过这些团体来反映自己的意见，批评和揭露一切损害人民利益的行为。三是舆论监督，比如通过报刊、广播等宣传媒体“把所有代表的发言，包括政府工作的发言，不管对的、部分对的甚至错的都发表出来。这就在人民中揭露了政府工作的缺点。”^[48]他认为这样做有好处，哪怕揭露错了一点也不要紧，有则改之，无则加勉。归根到底，就是为拓宽监督渠道，增强监督合力和实效。

综上所述，周恩来廉政建设思想自成体系。一靠教育、二靠制度、三靠监督，这三者之间相互联系，互为制约，缺一不可。

一靠思想教育，旨在建立廉政的自律机制。思想政治教育，是我们党的建设的生命线、中心环节，是我们党的一大政治优势，这是廉政建设的基础环节。坚持切实有效的思想教育，旨在培养人，强化自律意识，树立正确的权力观，增强政治责任感，提升思想境界，筑牢反腐倡廉的思想道德防线，使其不愿腐败，只愿廉政。

二靠规章制度，旨在建立廉政的约束机制。建章立制的意义在于教育虽是必要的，但不是万能的，还要靠法制，靠制度来规范。这是因为制度建设带有强制性和根本性，所以建章立制这是廉政建设的关键环节或者说根本环节。切实加强法制建设，建立健全规章制度，旨在规范人，规范从政行为，按制度办事，形成靠制度管人的机制，使其按章办事，不能腐败，只能廉政。

三靠民主监督，旨在建立他律机制。自律是必要的，但仅有自律是不够的。民主监督就是旨在约束人，即通过强化监督，综合运用专门监察机构的监察、国家权力机关的监督、完善的内部监督和广泛的外部监督等多种形式，形成严密的监督网络，有效防止权力失控、决策失误和行为失范。这是廉政建设的保证环节。切实加强民主监督，对政府和干部实行全方位的监督，使其感受到无时不在无处不在的监督，从而不敢腐败，只好廉政。

周恩来廉政建设思想是中国共产党的建设宝库中极为珍贵的财富。他的廉政建设思想与中国共产党的十六届三中全会提出的坚持标本兼治、综合治理，注重思想道德教育，加强廉政法制建设，完善监督制约机制，建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系的目标，是完全一致的。认真研究、宣传周恩来廉政建设思想，对于扎实推进中国共产党的惩治和预防腐败体系建设，努力开创拒腐防变教育长效机制、反腐倡廉制度体系、权力运行监控机制，具有极为重要的现实指导意义。

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